樊杰：国土空间规划的“双评价”——理论与方法

导读

10月19日，2019中国城市规划年会在重庆市国际博览中心开幕。本文为中国城市规划学会副理事长，中国科学院战略研究院副院长、研究员樊杰在全体大会上题为“国土空间规划的“双评价”：理论与方法”的主题报告。文章已经报告人审阅。

本文字数：5938字

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樊  杰

学会副理事长，中国科学院战略研究院副院长、研究员

“双评价”是目前国土空间规划正在紧锣密鼓编制的重要技术规程，已经经历了若干版本，反复修订、认真雕琢。樊杰副院长分享了目前最新版本所依托的理论和技术流程。

习近平总书记特别强调，在做国土空间规划和进行区域经济布局时，要落实主体功能区战略，要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学谋划国土空间开发保护格局，有效规范空间开发秩序。国土空间规划所遵循的战略依据之一是主体功能区战略，而“双评价”则是未来国土空间规划的基础性工作。在编制全国主体功能区规划中，首次应用了“双评价”并在应用中证明了其科学价值，发现双评价的指标体系、方法与主体功能类型紧密关联，不存在统一的指标体系和统一的评价方法来应对所有不同类型地域功能的可能。主体功能区规划也明确指出，主体功能区规划的方式只适用于全国和省域大空间尺度，在下层位如果进行功能区划，就应该是具有的功能区划而非主体功能，并且应该根据不同尺度规划的目标、方法、内容、举措的差异，对“双评价”的技术路线和技术方法做出相应的修订。

国土空间规划是空间治理体系中极其重要的政策工具，如果从地域功能这个原理出发，国土空间规划其实就是对地域功能进行合理的布局，对国土空间开发和利用保护的各种功能在空间上进行优化配置。所谓地域功能可以定义为任何一个地域单元，在国土空间某一个整体范围内（市域、省域、国域）、按照实现某一个目标的要求（比如全国全面建设现代化目标、实现可持续发展、绘制一幅美丽中国蓝图等目标），各个地域单元所发挥的作用，所扮演的角色。这种功能可以大体上划分为两类，一类是维系自然生态系统可持续性功能，一类是满足人类生产生活不断增长变化的丰富多样的需求所形成的功能。地域空间正是承载、实现这个功能的载体，空间规划就是要把这种不同的地域功能在空间上按照一定的目标要求进行合理配置和优化的一种治理方式和政策工具。基于这一点，双评价理论和方法就是要对地域功能自身的形成机理、分布格局演变的特征，以及空间组织的规律形成科学的认知。换言之，我们要对国土空间演变的基本目标实现的途径，影响的重要的科学机理，及其政策工具有全面的把握，在认知地域功能形成和演变规律的基础上，制定合理的识别指标体系，从而对地域功能以及由地域功能组合而成的空间格局有一个科学的评价。

一

双评价理论基础：地域功能－结构的空间有序性法制

地域功能在空间上的组合有着怎样的规律呢？研究表明：如果以三生空间（生产空间、生活空间、生态空间）作为地域功能的表达来衡量大尺度国土空间的话，它的演变具有随时间、空间变化而有序变化的基本规律。即随着社会经济发展水平的提高，随着自然条件变化，三生空间所占空间比例呈有规则的变化趋势。而三生空间的比例关系正是空间结构的表达方式之一。换句话说，对应的不同国土空间履行的主体地域功能、会有对应的地域功能空间占比关系，这就是功能-结构关系，而随着主体功能的变化、地域功能空间结构呈有序变化的规律，就是空间有序性法则，对于地域空间功能和结构空间有序性法则的认知，是未来构筑有序的国土空间开发保护格局的基础理论。如果一个区域处在某一个演变阶段，但是它的三生空间的结构比例却是超前的、或是滞后的，就必然导致整个更大区域、更大范围内的国土空间开发和保护格局的无序。

地域功能结构空间的变化表现出以下四个方面的特点，这对于我们未来进行“双评价”和国土空间变化有重要的启示。

第一，随着人类活动地域功能类型的多样化，未来地域功能可以分类化、体系化。在空间组织过程中，在空间治理维度，随着空间降尺度，地域功能分类应该随之细化，功能类型将越来越多。因此，按照一套分类系统，比如说三生空间或者城市、乡村、生态三大类型，从国域到区域到县域采用完全一样类型划分的方案显然不适用于国土空间治理和国土空间规划的客观需求。

第二，由于地表的非均质性，地域单元承担的地域功能通常不是单一的，越是大尺度的空间，地域单元功能复合程度就越高，由此在国家和省域尺度上，通常主要抓住它的主体功能就能够实现国土空间开发保护格局整体的有序性。而到了地、市、县、乡、镇功能就不应该局限在主体功能，而是应该具体到功能区划方面。

第三，不同地域功能之间相互作用和冲突程度是不同的，这意味着同一个地域单元的地域功能往往是复合差异化的。不同地域单元的空间组合可能有不同的方案，呈现出来的效应也是有所差异的。因此需要通过功能的合理配置，使得一个地域单元内不同功能冲突性最小、协调度最高；在整个大的空间单元当中，对于不同功能的地域单元进行空间组合，使之互相协调，实现优化方案。

第四，由于地域功能具有的生命周期及复杂化的演变过程，功能复合与地域组合的效应是动态变化的。不仅要因地制宜，还要具有前瞻性，如何使一个规划在近期能够在问题导向上发力，同时能够在长远的目标导向上是一个合理的规划，对规划者提出了巨大的挑战。

在做大尺度空间国家和省域主体功能区划分的时候，我们做了四类主体功能及其空间组织，即城市空间、农业空间、生态空间和遗产地。且这四类空间所履行的地域功能的总和是小于全部国土空间应履行该类功能的总和。比如说城市化的空间所能够容纳的城镇化人口仅仅是全国应该容纳人口的65%左右。随着空间尺度的降低，在地市和县乡层面上，功能区划将会转化为对每一个地域单元具体功能的划分，而非主体功能。由此带来的挑战是，如何使上位确定的主体功能通过国土空间规划体系，在降尺度的过程中有效的进行传导，这也是衡量国土空间规划纵向衔接协调性的一个重要标志。也正是基于这样的一个理念和要求，考虑到功能和结构之间存在对应关系，承担不同的主体功能的地区的三生空间或者城市乡村农业三大空间的比例关系是不同的，这三大比例关系可以作为对下层位国土空间规划进行管制、指导和约束的参数，通过结构数据的控制实现功能的有效传导。同样，结构功能的对应关系也可以应用在未来的城市体检、国土空间监督实施评估，以及修订和优化过程中。

影响大尺度地域功能形成和空间结构演变的首要条件，通常是综合自然条件。随着尺度的降低，这种影响程度可能会发生转变，随着各地产业结构和自然特征的不同，这种程度也会发生变化。“双评价”在未来对于国土空间方案的影响评估，会因为综合自然条件在本地国土功能形成过程中的影响程度不同而有所不同。自然要素具有4个基本属性——资源、环境、生态、灾害，这四类指标集成表达称之为自然承载能力。值得关注的是，自然承载能力有三种形态：原值、余量、潜力，一个合理的国土空间规划必须对原值、余量、潜力进行全面评价、准确把握和合理运用，不同的值在国土空间不同的工作范畴内发挥的作用是不同的，目前我们更多关注对原值的评价，把余量和潜力放在后面的综合分析里面予以考虑。从科学研究来说，现在对自然承载能力潜力的研究是最薄弱的环节。

自然承载能力演变曲线具有三个重要的阈值发生点：

第一，临界超载值，即系统从健康状态向非健康状态开始加速转变的态势；

第二，超载点，即自然系统的健康系统平衡状态完全被打破，需要新的自然系统平衡状态，而这种新的平衡往往比之前的健康程度有所下降。

第三，不可逆点，跨越了这个点以后，系统无论怎么修复和治理都难以恢复到原来的状态。

这三个点对国土空间而言具有非常深刻的规划含义，特别是对未来实现国土空间规划的制度体系建设具有非常重要的制度含义和价值。

如前所述，对任何一个自然环境承载能力的评价和地域功能适宜性的评价，都需要基于不同的地域功能构筑不同的评价指标体系，架构评价指标体系，必须以各类地域功能的成因因素解析为基础，也就是说必须把导致该地域功能产生并发生演变的主要因素纳入评价和识别指标体系当中。其中地域功能成因的四类重要因素，包括生态系统功能、土地利用现状、人口集疏过程和产业区位指向，应在双评价中予以体现。其中，自然承载力评价是自下而上的国土空间评价方法，在不同层级的国土空间规划中，自然承载力评价方法因空间尺度、或不同区域发展阶段和地域特点而有所区别。在现在进行的“双评价”技术规程研制中，要充分兼顾不同区域发展特点、不同层级的国土空间规划需求，对评价规程进行补充、调整。

地域功能适宜性的评价更注重自上而下，其公式化表达为：地域功能适应性＝k＊自然承载力。从这个意义上说，双评价其实就是一个评价，地域功能适宜性评价，自然承载力是适宜性评价的一个步骤。这里，k值的核心含义是指地域单元所处的空间位置，对于A和B两个地域单元，自然资源承载能力评价上取值相同，但是在国土空间开发和保护的整体格局中的位置不同，即在点轴、网络开发中所处位置可能不同，因而未来对区域是否能够成为特定地域功能影响是很大的。这里所说的位置，包括国土空间开发总体结构中的位置，也包括在整个国家和重大的省市、重大的区域发展战略中所处的位置，以及在整个生态系统的完整性、原真性中所占的位置。k值具有较大弹性，k值越大，越接近合理确定国土空间开发保护格局的充分条件；k值越小，给国土空间规划者留出的规划余地就越大。

相比之下，地域功能适宜性评价更侧重自上而下的解析方法，也就是说更注重空间结构和在总体格局中的位置，这可以从微观上、中观上、宏观上根据不同层级不同规划要求进行具体分析。从现在国土空间规划进程以及过去几年进行国土空间规划双评价探讨的实践来分析，对于资源环境承载能力评价似乎更为娴熟，对于地域功能适宜性评价差距相对大一些。而地域功能适宜性评价的主要薄弱环节，是缺乏对省域和国家尺度上未来空间结构整体战略及其演变规律的把握，特别是对人口和经济布局的基本规律和演变特征把握尤为欠缺。

“十四五”阶段，我国在人口空间上究竟呈现什么规律呢？纵观过去40年，我国人口和经济发展的基本格局呈现顺时针旋转的过程，且形成了相对稳定的国土空间菱形结构。未来的国土空间规划是否进一步强化完善这样的结构，还是要彻底去改变这样的结构，对于这些问题的分析显然不是简单的从资源环境承载能力就能判断的，而是要从国际各种资源流的空间分布格局、国际发展的大背景、社会经济发展的自身规律，以及我国人口和经济发展地域基本格局的现状基础上，进行综合分析和判断，才能给出国土空间格局未来演变的基本战略。只有对未来战略格局有了充分的把握，才会对地域功能适宜性有客观准确的认识。当然，整体根据和地域功能适宜性之间的关系是互为因果的。

进行双评价，最终将形成“三区三线”的区划方案，该方案是未来国土空间规划布局总图的基础。由此我们也建立了如何使用“双评价”，如何从数据库和模型库建设、到共用的规划底图，既瞄准未来可以用于国土空间规划的总体规划，同时能够用于未来的各种专项规划单幅总图。同时我们也希望这张底图既能够在规划层面上得以应用，同时能够在未来监测评估以及管制等等全系列的规划流程当中得到采用，从而对未来国土空间规划的效用发挥进行全链条的管理。

未来的国土空间规划，从技术角度来说，可以分为两大类型，一种是区域性的国土空间规划，需要“双评价”为基础，或者说双评价发挥重要作用的规划；而另一方面，针对居民点建成区内部（或者说是城市开发边界内部的规划——这个规划应该是为了城市尺度规划的重点内容）的总体规划，在这一层面“双评价”的作用则微弱许多。如果一味地按照一个技术路线可能有损小尺度国土空间特别是自然条件均质性高的规划地域单元、或者是规划内容受自然承载力影响不大的规划。未来要围绕功能谱系建立“双评价”的指标体系，使得双评价的算法真正意义上成为未来支撑国土空间规划的重要基础数据和信息化管理平台。

二

双评价的方法

新版技术指南结合“生态优先、科学客观、因地制宜、简洁实用”的评价原则，主要做了以下调整：

突出生态优先原则。将原先平行展开的生态、农业、城镇三类功能区评价，调整为首先开展生态保护重要性评价，再在生态评价结果基础上，开展农业城和镇评价。

结合需求增补评价内容。将农业生产进一步细化为种植业、畜牧业和渔业，在空间适宜性等级评价基础上增加了农业、城镇承载规模的测算，进一步明确了综合分析和成果应用的方向。

适当简化评价流程，包括流程、方法、结果简化等。

新版技术指南紧扣评价目标与原则，将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性定义如下：

即资源环境承载力是指基于一定发展阶段、经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。国土空间开发适宜性是指在维系生态系统健康前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。

在技术流程上提出工作准备、单项评价、集成评价、综合分析四个步骤。先对基本性质、地域功能进行定位，对可承载的一些数量化指标进行测算。其中更多采用是排除法，根据强制性、约束性因子，对生态功能区之外的其他区域开展适宜性评价，从地形、水资源、地质灾害风险考虑，把不适宜的因素剔除掉，从而计算地域承载规模。市县级要细化评价单元，提升评价精度，开展补充评价，这一流程完全符合适宜性评价的理论基础。

最后通过综合分析，对目前存在的问题、现状自然环境承载能力的余量、未来潜力、前景进行分析，并将其综合融入到“双评价”技术指南里，从而对未来的规划提出系列的建议。

在此推荐几本书，一本是2005出版的《广东省国土空间开发保护格局优化配置研究》，和今年的《辽宁海岸带国土空间开发保护功能区划研究》，以及《主体功能区技术规程》、《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价方法指南》。在广东省国土空间规划中，第一次使用了三生空间的概念，在海岸带的规划中，形成了功能区的功能谱系及其对应承载力方法论的体系。

三

总结

提高空间治理水平，必须坚定不移地走空间治理法制化道路，必须着力提升空间治理的科学化水平。国土空间规划本质上是建设美丽中国的科学方案，为此要加强理论方法创新、补空白，要建立专业人才体系、补短板，要优化数据采集与应用机制、打基础。

“双评价”是科学认知、分析、评价国土空间的方法，无疑为提升国土空间规划的科学性奠定了基础，为形成优势互补、人与自然和谐的国土空间开发保护格局奠定了基础。

引起高质量、可持续的国土空间开发保护格局变化的主导因素分析，是否应该从自然要素指向的双评价、开始拓展到人（才）区位指向和空间均衡态为新驱动力的科学分析与认知，这是我们面临的百年之大变局的巨大挑战。国土空间规划既要加强“双评价”，还要加强对区域高质量发展、高品质国土的科学内涵及相关评价指标体系，以及空间均衡和人的区位论的研究，这也是衡量未来国土空间规划是否具有时代性、创新性的重要标志。

END

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